【文章导读】控制性详细规划制度的创新扩散及其特征机制——基于事件史的分析模型

控制性详细规划作为改革开放的创新产物， 历经30多年的发展，是政府参与社会经济利益分配与再分配、提供公共服务、提升公共福利、塑造建设环境等重要的空间管治技术工具，也逐渐成为市政府具有独立事权的，兼具规范性、经营性和促发展、保民生作用的重要政策工具，是中国城市治理制度的一个核心环节。

控规作为一种正式制度的建立，始于地方创新，之后得到了国家层面的制度认可，并在地方各级逐步扩散。在不断的城市治理实践创新推动下，控规的编制及其审批管理逐步走向规范化和制度化。对于控规制度建设过程特征和机制的理解，有助于增进对中国城市规划体系转型发展特征机制的认识，也有助于更好地认识中国城市政府治理能力在改革开放以来的建设发展。

本文不但致力于研究普遍意义上的控规制度伴随时间在空间上的发展传播规律，而且希望能探明地方制度的创新源自于哪些驱动力，例如：控规制度的创新驱动及其扩散影响因素有哪些？如何促进或抑制制度的扩散？

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控规制度的创新扩散研究与事件史分析方法的选择

1.1 控规制度的创新扩散研究

在中国普遍强调自上而下的规划管理体系和条线技术指导背景下，控规制度体现出一定的地方创新特色和各地选择性学习扩散特征。首先，不是所有地方政府都颁布了正式的控规编制和管理制度。其次，在已经颁布的制度性文件中，呈现出很大的差异性。在编制要求上，各地对控规的强制性内容组成、单元划分、层次和内容安排等要求各不相同。仅“单元”一词在各地就有着不同规模和不同含义，某市规定容积率可能例外于强制性内容，不做强制规定。控规的审批程序、权限和时长呈现出差异。控规修改制度的申请主体、审批程序也各不相同。如有些城市规定只有公共部门——区政府和规划主管部门有权提出控规修改申请，有些城市的土地使用权人和开发主体也同样可以提出申请。

政策创新扩散，是指一个政府首次采纳的政策，无论该政策是否已经被其他政府采纳或者被提出多久。该政策的某种新理念、新做法、新结构被采纳应用，都可以称为政策创新。政策创新扩散研究关注的两个核心问题：（1）政府为何采纳一项新政策？（2）一项政策如何在政府间扩散？

因此，研究以地方政策扩散为视角，试图在普遍收集各地各级政府的公开制度文本基础上，分析控制性详细规划制度创立及其扩散的空间和时间特征，寻找中央和省级指令、社会经济发展、城市间学习等在其中所起到的作用。

1.2 事件史分析方法的选择

事件史分析(Event History Analysis，简称EHA)，目前已经成为国际公共政策和管理学界研究政策创新及其扩散的一个常用工具。研究借鉴公共政策领域的政策创新扩散模型，从自上而下的纵向影响、地区间的横向影响和城市内部因素影响这3个向度展开数据收集与分析。研究根据3个维度提出八大假设（表1），并采用相应的变量进行衡量。

研究采用离散时间的事件史分析模型，该模型被广泛证明适用于各类政策研究。在离散时间EHA模型中，因变量被称为“风险率”，即个体 i 在特定时间 t 发生“事件”的概率，是一个二分项虚拟变量，一般用二元logit回归进行估计。

▲ 表1 | 可能影响控规制度颁布的因素

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控规制度创新扩散的特征与机制

2.1 控规制度创新扩散的特征

2.1.1 扩散的时间特征

以时间为横轴坐标，以采纳政策的地区累计数量为纵轴坐标，控规制度扩散呈现出“S”型曲线的发展规律（图1）。这与政策扩散经常遵循“缓慢扩散—加速扩散—平稳扩散”的规律类似：在1988-2011年间为零星的缓慢扩散期，《城乡规划法》的出台伴随了一波控规制度建设低谷期；2012年起、尤其是2013年中央城镇化工作会议之后，控规制度加速在地方政府间扩散，至2015年中央城市工作会议达到顶峰；这之后2016-2018年以平均每年6个城市采纳的数量趋于平稳。2019年以来，因为国土空间规划体系改革的开展，各地控规制度建设被暂缓。

▲ 图1 | 地方控规制度创新扩散时间曲线

资料来源：笔者自制。

2.1.2 扩散的空间特征

控规制度呈现出明显区域性扎堆特征（图2），并且具有从部分规划先锋城市向周边扩散的趋势，如上海和温州、重庆和成都。其中，泛长三角区域，上海及浙江、江苏、安徽3省城市的控规制度化比例显著多于其他地区。但另外两大城市群地区的中心城市，如深圳与广州对珠三角地区其他邻近城市（东莞未被计入）、北京和天津对京津冀地区邻近城市的影响，却显得有些寂寞。

▲ 图2 | 地方控规制度扩散演进分布(1988-2018年)

注：基于自然资源部标准地图服务网站下载的图审号为GS(2020)4630号的标准地图制作，底图无修改。

从空间的扩散规律看，东部和中部基本覆盖，除了山西和河南；西北欠发达地区普遍为空白，但宁夏与青海例外；在东西向长江流域和南北向的东北-京广线形成的十字轴上，聚集了较早设立省级控规制度的区域（图3）。

▲ 图3 | 省级控规制度扩散演进分布(1988-2018年)(包含直辖市)

注：基于自然资源部标准地图服务网站下载的图审号为GS(2020)4630号的标准地图制作，底图无修改。

2.2 控规制度扩散的动力机制

研究显示：城镇化率越高、平均商品房价格越高的城市，控规制度颁布的可能性越大；行政级别越高、市辖区数量越多，控规制度颁布的可能性越高，假设6、7成立；“对外开放阶段”变量呈现与预期不符的负值，这表明城市开放阶段越早，控规颁布的概率越低，假设5不成立。

在“自上而下”作用层面，中央控规政策的颁布没有显著影响地方控规制度的建立，省级控规制度的颁布对城市控规制度也没有明显的促进或抑制作用，这反映出控规制度主要是地方管理的需要；“市辖区财政依赖度”变量同样不显著，假设1、2、3不成立。

从城市“横向关系”作用可以看出，一个城市的控规制度的颁布更加受到周边城市的影响。城市周边控规制度化比例越高，城市受邻近效应影响就越大，该城市控规颁布的可能性就越高，假设4成立。

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稳健性检验

3.1 土地招拍挂制度施行后的检验

2004年“8.31大限”后，协议出让方式退出经营性土地交易市场，“招拍挂”制度成为城市建设用地使用权获取的主要途径，成为中央自上而下规范土地出让的分水岭事件。

在此之后，各地市在控规管理办法中强调，控制性详细规划是规划区范围内土地使用权出让、建设用地规划许可的法定依据，是土地使用权出让合同的组成部分。因此，笔者认为国有建设用地出让总量会影响控规制度颁布的概率，考察增加此变量后是否对统计结果产生影响。

本文先将样本期从1996-2018年调整至2005-2018年，其结果并未对结论产生影响。随后增加“国有建设用地出让面积”变量表明，国有建设用地出让面积总量越高，城市控规制度政策颁布的概率越高，假设8成立。“平均商品房价格”“城镇化率”“邻近城市控规制度化比例”变量通过了稳健性检验，而“行政级别”变量没有通过稳健性检验。即考虑土地“招拍挂”制度对于控规政策制度的影响后，“行政级别”因素对于城市控规制度颁布的影响不再显著。

3.2 控规技术与管理制度的检验

研究进一步区分了规定管理程序与技术标准两种文件，认为：控规技术类政策与管理类政策在“自上而下”作用、“横向关系”作用、“城市内部因素”作用之间可能具有差异性。在改变被解释变量后，其结论如下：

管理类“自上而下”的作用不显著，但技术类控规规定主要受省级压力的影响。从“横向关系”来看，“邻近城市控规制度化比例”更多地影响到技术类控规制度颁布的概率，与管理类控规制度不相关。控制变量与核心变量的显著性差异表现出两种类型的控规制度在城市内部因素作用下的不同特征。技术类政策受城镇化率的影响，城镇化率越高，地方控规技术规定颁布的可能性越大；而管理类政策更容易受到城市经济发展水平、资源配置权力的影响。市辖区人均GDP越高、平均商品房价格越高以及市辖区数量越多的城市，控规管理类政策颁布的可能性越大。

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结论

研究总结了控制性详细规划制度创新扩散的基本特征及其动力机制。在提出的八大假设中，控规制度扩散的横向影响、即区域扎堆特征最为显著，其正式制度的建立体现出明显地受周边城市和地区制度化建设影响的特征。当然这种区域扎堆的特性，是源于相互学习、竞争或者模仿，还有待数据进一步检验和实证的研究。

使研究者感到些许意外的是，在自上而下的影响因子中，省级政府作用并不显著——既不正相关、也没有负相关。如果区分管理文本和技术文本，那么省级政府在技术规范上具有更大的自上而下影响力。这种现象的出现，可以源于省级规划主管部门具有优越于地方的技术资源，即省级政府立法后，下级政府遵从省级政府制度规定，而免于城市的地方立法；也可以源于地方政府对省级发文的“无动于衷”。同样，地方政府既有可能遵从国家控规制度而免于地方特殊行动，亦或是以“时机或条件不成熟”为借口获得自由裁量，从而出现国家控规制度出台与地方控规制度建立的相关性不强。这些也有待于田野调查的实证检验。

在社会经济因素上，城市化水平、商品房价格，以及国有建设用地出让面积总量，都显著影响着城市控规管理的制度化进程，再次证明控规作为对城市土地开发市场进行规制的公共政策的重要性。

模型加入了“市辖区数量”的变量因子加以验证，并发现这一因子同样具有较高的显著性，这与笔者在实证研究中发现的，市级控规制度的出台动因往往出于约束规范区县级政府的规划权力保持了一致。

通过对事件史分析方法模型的应用，研究发现了初步的中国城市控规制度扩散和发展的特征及规律，结论对国土空间规划体系中详细规划的改革发展，进一步确立控规制度的法律法规地位、提升社会治理能力现代化具有重要的现实意义。

本文撰稿：侯丽  兰天泽

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原文介绍

《控制性详细规划制度的创新扩散及其特征机制——基于事件史的分析模型》一文已在知网首发。

【doi】10.11819/cpr20231604a侯   丽，麻省理工学院可持续城市化实验室客座研究员，中国城市规划学会详细规划学术委员会副秘书长，历史与理论学术委员会委员，本文通信作者，[e-mail]。

兰天泽，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生，[e-mail]。

【基金项目】国家自然科学基金面上项目：历史制度主义视角下中国特色城市规划体系的演进与变革(51778427)资助。

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https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C45S0n9fL2suRadTyEVl2pW9UrhTDCdPD65yGIwywwrpscNbZKBCcTdO2CDE0tMrpKI_fr5VExIjh_SVwQ-T_i1Q&uniplatform=NZKPT

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